吴汉洪，中国人民大学经济学院教授、中国人民大学博士生导师、中国人民大学产业经济与竞争政策研究中心主任，《反垄断法》审查修改专家小组，研究领域为产业组织和竞争政策。出版《寡头市场理论与中国市场竞争立法》和《垄断经济学》等著作，发表数十篇产业经济分析和竞争政策方面的论文。
今年2月3日，国务院办公厅发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（国办发〔2011〕6号）（以下简称《通知》），这标志着我国外国投资者并购境内企业安全审查制度的确立。
《反垄断法》第三十一条：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及的，除依照本法进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关进行审查。”
应该说，这一条款借鉴了国际上的通行做法，从我国利用外资的实际情况出发，使《反垄断法》对经营者集中审查与外资并购国内企业的安全审查作了衔接性的，值得肯定。但另一方面，这一条款较为抽象和笼统，不仅没有明确外资并购安全审查的范围和内容，也没有明确外资并购安全审查的工作机制和程序，在一定程度上给外国投资者并购我国境内企业的相关工作带来了不确定性。《通知》的发布不仅能够有效引导外国投资者并购境内企业有序发展，，而且进一步完善了《反垄断法》的相关。
随着经济全球化和贸易化的发展，外资并购活动日益增加，一些发达国家对本国产业的安全越来越重视，相继建立了对外资并购进行安全审查的机制。美国、、、法国、日本等国都制定了较为完善的法律制度，将本国对外资并购的立场、政策、审查标准、审查门槛、审查程序、审查期限等，在法律中予以明确。例如，美国在1988年通过了埃克森-弗罗里奥修正案（Exon-Florio Amendment），给美国总统一个有力工具，用以对美国有的外国并购，具体的审查工作由美国外国投资委员会（Committee on Foreign Ivestment in The United States，简称CFIUS）承担。
2004年12月9日，法国颁布了新的规范外国投资的法律。2005年12月30日，法国颁布的，当并购案件涉及部门时需要得到法国经济部长的批准。由此可以看出，出于的需要，一些国家在对外资并购的安全审查方面都建立了一套专门的制度和体系。
近些年来，随着我国对外的进一步发展，外国投资者越来越多地通过并购境内企业的形式在我国投资。因此，在继续对外方针，积极引进国外资金、先进技术和管理经验的同时，有必要借鉴国外的做法，建立外国投资者并购境内企业安全审查制度，加强对外国投资者并购境内企业的管理，。《通知》不仅明确了外国投资者并购境内企业安全审查的范围和内容，而且明确了并购安全审查的工作机制和程序。可以说，《通知》的发布了相关领域的国际通行做法。
从目前的情况看，外国投资者并购的境内企业一般是本行业规模较大、技术含量高、拥有知名品牌或者健全销售网络的龙头企业和企业，一些并购项目还涉及重大装备制造、军工配套、能源等行业和领域的重点企业。应当看到，外国投资者并购境内企业有利于促进我国经济发展，但如果管理不好，也可能造成境内企业自主创新能力下降，对外技术依赖性增强，特别是可能形成跨国公司在我国市场的垄断地位，影响市场竞争秩序，甚至控制关系我国国计民生的重要行业和领域，危害。《通知》的发布不仅符合当前我国对外和经济发展的实际需要，而且能更好地促进我国外资并购规范发展。
我国外资并购安全审查制度的出台意味着今后外资并购境内企业可能面临两种审查：反垄断审查和审查。正确认识这两种审查和它们之间的关系非常重要。下面简要对反垄断审查和审查的区别和联系进行说明。
外资并购境内企业的审查是国家经济主权的一部分，是行政职能的重要组成部分。从一定意义上说，审查的性质更多地体现为行政性审查。外资并购境内企业的反垄断审查关注更多的是并购对相关市场竞争状态和竞争格局的影响。
从理论上说，外资并购境内企业在审查和反垄断审查方面，可能同时通过，同时不通过，其中一方面通过，另一方面不通过。这两方面评价的标准和依据是完全不同的。显然，在实际并购中，只有两种审查均通过才能够正式实施，任何一种审查都具有“一票否决”的性质。
《通知》明确了并购安全审查的内容：并购交易对国防安全，包括对国防需要的国内产品生产能力、国内服务提供能力和有关设备设施的影响；并购交易对国家经济稳定运行的影响；并购交易对基本生活秩序的影响；并购交易对涉及关键技术研发能力的影响。《反垄断法》第二十八条：“经营者集中具有或者可能具有排除、竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当作出经营者集中的决定。”
可以看出，并购安全审查的内容是多方面的，而并购的反垄断审查相比较而言似乎更“单一”，即只看并购是否具有排除、竞争效果。
《反垄断法》明确，外资并购境内企业的反垄断审查主管机构是国务院反垄断执法机构，具体而言，就是商务部反垄断局。《通知》在并购安全审查工作机制中：建立外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议（简称联席会议）制度，具体承担并购安全审查工作；联席会议在国务院领导下，由发改委和商务部牵头，根据外资并购涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。由此看出，反垄断审查机构是单一的，而并购安全审查机构是多部门的联席会议。
《通知》从6个方面详细了并购安全审查的程序。《反垄断法》第二十一条至第三十条也具体了经营者集中反垄断审查的程序。通过简单比较可知，两种审查的程序是不同的。
应该说，两种审查的区别多于联系。两种审查均对同一项商业活动，即外资并购境内企业进行审查，均涉及部门。从直观或来看，似乎安全审查是问题，反垄断审查是经济问题，二者有着比较明显的性，但仔细探究则会发现，在现实经济生活中有时无法将经济问题和问题严格区分开来。
从另一方面看，一国的经济安全是安全和军事安全的基础，它们在很多情况下都是绑定在一起的。“经济问题不能化”只是发达国家在发展中国家谋求更大利益的一个借口。其实，把商业活动上升到的高度，国家，尤其是美国做得是很突出的。如果把大体上分为经济安全、军事安全和安全，那么外资并购给带来的影响要着重从经济安全角度进行评估，因为外资并购不仅涉及经济利益的得失问题，而且涉及社会就业、以及国民经济体系稳定，进而影响到国家军事安全和安全。
世界对外资并购的审查和反垄断审查并存的事实再一次说明了经济基础和上层建筑的辩证关系，那就是经济是的基础，会对经济发生反作用。
作为对外资并购行为干预的安全审查，也必然与对产业的另一种干预，即产业政策联系在一起。
产业政策是为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种措施的总和。这里的措施可以是很广泛的，包括规划、引导、促进、调整、、扶持、等等，其目的在于改善资源配置效率，实现经济稳定与增长，提高产业的国际竞争力。在市场经济条件下，制定和实施产业政策不是取代或市场机制对经济活动的基础性调节，而是在尊重并利用市场机制基础作用的前提下对市场缺陷所做的必要的矫正。
外资并购安全审查旨在国防和关系国民经济命脉的产业和关键领域不受外资的和控制，并不是要每一个产业的“产业安全”，也不是要所有产业的国内企业竞争力。
产业政策和外资并购安全审查的目的和着眼点不同。前者强调的是产业（或产业中的企业）的竞争力，后者则强调产业的控制权掌握在本国手中。
笔者注意到，《通知》对并购安全审查内容有这样的表述：“并购交易对国家经济稳定运行的影响”、“并购交易对社会基本生活秩序的影响”。这两项审查内容，说大很大，说小很小，具有不确定性，毕竟对国家经济稳定运行和社会基本生活秩序的影响是一种预测和可能性的影响，其中对国家性的或地区性或区域性的影响没有明确。
应当指出，在外资并购安全审查工作中，不要把与审查无关的行业也包含进来，否则外资并购安全审查就有可能成为产业政策的工具，偏离了它的旨。
总之，在外资并购境内企业活动中，作为干预的安全审查、反垄断审查和产业政策往往会交织在一起，在这种情况下，应该地看到它们各自的范围和职能，尽量避免相互干扰或不合适地代替。从这个意义上说，对经济的干预既是一门“科学”，更是一门“艺术”。郑伊健和梁咏琪